Административные акты как основания гражданских правоотношений

Д.В. ПЯТКОВ

К числу оснований возникновения, изменения и прекращения гражданских правоотношений действующим гражданским законодательством отнесены сделки, акты государственных органов и органов местного самоуправления. Данные юридические факты названы в различных подпунктах п. 1 ст. 8 Гражданского кодекса РФ. Такая структура ст. 8 ГК РФ, а также общепринятые в науке представления о системе юридических фактов позволяют многим юристам утверждать, что сделки и акты государственных органов и органов местного самоуправления являются различными, а точнее - противоположными по своей правовой природе основаниями гражданских правоотношений. Акты указанных органов являются актами публичной власти, а сделки лишены такого свойства: публичная власть в них не проявляется. С таким подходом можно было бы полностью согласиться, если бы не два обстоятельства.

Во-первых, долгое время в научной и учебной литературе предлагалось несколько иное противопоставление юридических фактов: сделки противопоставлялись административным актам. С принятием ГК РФ место административных актов в предлагаемой учеными системе юридических фактов стали занимать акты государственных органов и органов местного самоуправления. Такое изменение в классификации оснований возникновения гражданских правоотношений вводится авторами без каких-либо пояснений. В некоторых работах последних лет одновременно используются термины "административный акт" и "акт государственного органа и органа местного самоуправления". Причем в исходной классификации юридических фактов вслед за сделками по традиции называют все же административные акты, а не акты государственных органов и органов местного самоуправления. Эти обстоятельства позволяют задать один важный для правоприменительной практики вопрос: всякий ли акт государственного органа (органа местного самоуправления) является административным актом

Во-вторых, противопоставление актов государственных органов и органов местного самоуправления сделкам приводит к абсурдному выводу: Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования не могут совершать сделки, несмотря на то что они являются субъектами гражданского права. Дело в том, что Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования действуют, участвуют в правоотношениях, как правило, посредством актов уполномоченных государственных органов и органов местного самоуправления. Это обстоятельство позволяет задать другой немаловажный вопрос: не являются ли сделками некоторые акты государственных органов и органов местного самоуправления?

В настоящее время практическое значение такой постановки вопроса велико. В связи с тем что Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования являются крупнейшими собственниками, очень часто среди оснований имущественных правоотношений можно обнаружить распоряжения, постановления, указы, приказы и другие акты уполномоченных государственных органов (органов местного самоуправления). Применимы ли к ним нормы о сделках, в том числе об оферте и акцепте? От ответа на поставленные выше вопросы зависит и вывод о юридической природе тех отношений, в рамках которых уполномоченными органами принимаются решения. Если придерживаться мнения, что акт уполномоченного органа не сделка и не может ею быть, то значительное количество имущественных отношений по такому формальному основанию останется за пределами действия гражданского права. Такова логика рассуждений многих правоведов при анализе общественных отношений, возникающих в процессе предоставления государственных и муниципальных земельных участков в постоянное (бессрочное) пользование или в собственность гражданам и юридическим лицам.

Так, например, О.И. Крассов пишет: "Приобретение права частной собственности на земельные участки в порядке приватизации может осуществляться на основании заключения договоров купли - продажи земельного участка или на основании административного акта - решения соответствующего органа о предоставлении земельного участка в собственность" <1>. Из этого утверждения можно сделать вывод, что отношения с одним и тем же субъектным составом и по поводу одной и той же разновидности объектов гражданских прав имеют различную отраслевую принадлежность. С договором как основанием возникновения права частной собственности на земельный участок О.И. Крассов связывает приобретение земельного участка в собственность на торгах и приватизацию земельного участка при приватизации государственных и муниципальных предприятий. Надо полагать, что во всех остальных случаях основанием приобретения гражданами и юридическими лицами права собственности на земельные участки является административный акт - решение уполномоченного государственного органа или органа местного самоуправления. Вот как О.И. Крассов описывает процедуру предоставления земельного участка на основании административного акта: "Для приобретения права собственности на земельный участок необходимо, чтобы, во-первых, было принято решение о предоставлении земельного участка соответствующим органом, во-вторых, осуществлен отвод земли в натуре (на местности) и, в-третьих, произведено правовое оформление предоставления земельного участка" <2>. Забытым оказалось только одно действие: заявление потенциального собственника, адресата властного решения государственного органа или органа местного самоуправления. Однако если волеизъявлению будущего собственника придать значение обязательного элемента в юридическом составе возникновения права частной собственности на земельный участок, то под сомнением окажется административно - правовая природа решения уполномоченного органа. Это решение перестанет быть властным и займет место среди примеров оферты или акцепта, влекущих заключение договора путем обмена документами. Инициатором изменения отношений по поводу земельного участка может быть не только лицо, владеющее земельным участком на каком-либо ограниченном вещном праве, но и уполномоченный государственный орган или орган местного самоуправления. Но от того, кто будет инициатором, ровным счетом ничего не зависит, поскольку стать собственником земельного участка - это право, а не обязанность гражданина или юридического лица <3>. Когда об этом забывают, на практике случается, что одним решением местной администрации все жители населенного пункта могут быть объявлены собственниками принадлежащих им земельных участков. Причем у жителей не только не спросят на это согласия, но даже не известят их о состоявшихся изменениях <4>.

Другой пример. По мнению Н.И. Клейн, утвержденный соответствующим комитетом по управлению имуществом план приватизации является административным актом, который порождает право требовать заключения договора купли - продажи приватизируемого объекта <*>. Автор не уточняет, какому подвластному лицу адресован такой административный акт, на кого возлагается обязанность продать или купить имущество. Комитет по управлению имуществом является органом соответствующего собственника, например субъекта Российской Федерации, действует от его имени. В конечном счете правосубъектность именно республик, краев или областей, действующих через различные свои органы, проявляется и при утверждении плана приватизации, и при создании акционерного общества, и при заключении договора купли - продажи. Каковы основания считать, что правосубъектность эта не гражданская, а публичная, например административная? Почему потенциальный покупатель должен рассматривать план приватизации как административный акт, а не как сделку субъекта Российской Федерации, направленную на достижение тех же последствий, что и заключаемый в дальнейшем договор купли - продажи государственного или муниципального имущества? Объявление о предстоящей продаже имущества, приглашение к заключению договоров часто используется в обычной хозяйственной деятельности и при этом не является административным актом (ст. 437 ГК РФ).

В юридической литературе нередко встречаются и другие вызывающие сомнение выводы о юридической природе решений, принимаемых государственными органами и органами местного самоуправления. Причина, по которой подобные точки зрения получили распространение, возможно, заключается в том, что постановления, распоряжения и им подобные акты уполномоченных органов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований часто совершаются при осуществлении ими публично - властных функций. Действительно, например, постановление или распоряжение главы администрации субъекта Российской Федерации в большинстве случаев окажется формой публично - властного волеизъявления (нормативным или административным актом).

Все же форма акта государственного органа или органа местного самоуправления не может считаться сколько-нибудь надежным критерием для решения вопроса о юридической природе этого акта. Форму решений уполномоченных органов и само по себе наличие таких решений нельзя воспринимать в качестве критерия для определения существа правоотношений, сопутствующих этим решениям. Наличие в основе гражданского правоотношения акта государственного органа или органа местного самоуправления не означает непременно, что такое правоотношение возникло на основании административного акта, что гражданскому правоотношению предшествовало административное или иное публичное правоотношение. Будет ли признано то или иное решение уполномоченного органа административным актом или его следует считать сделкой - зависит не от формы решения, а от характера отношений, в рамках которых это решение принимается. Допустимо ли вести речь об административном акте в том случае, когда государственным органом или органом местного самоуправления принято решение об удовлетворении имущественных притязаний гражданина или организации, адресованных, соответственно, Российской Федерации, ее субъекту или муниципальному образованию, или в тех случаях, когда актом уполномоченного органа гражданину или организации предлагается вступить в какие-либо имущественные правоотношения, вовсе необязательные для этих субъектов? Если структура конкретной правовой связи не соответствует нашим представлениям о власти и подчинении, основанным на государственном принуждении, нет оснований утверждать, что какое-либо решение, принятое участником этого правоотношения, является административным (властным) актом.

В ст. 4 ГК РСФСР 1964 г., ст. 3 Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 г. среди оснований возникновения гражданских прав были упомянуты административные акты, то есть властные акты уполномоченных государственных органов. В ГК РФ такой юридический факт не назван, но предусмотрено, что гражданские права и обязанности могут возникать из актов государственных органов и органов местного самоуправления (ст. 8). На первый взгляд, ничего не изменилось, если учесть, что административные акты, известные прежнему гражданскому законодательству, также исходили от уполномоченных государственных органов. Но зачем потребовалось менять достаточно краткий и емкий термин "административный акт" на сочетание "акт государственного органа и органа местного самоуправления"? Органы местного самоуправления не лишены властной компетенции: местное самоуправление - это способ выражения власти народа. При прежнем подходе законодателя к основаниям возникновения гражданских правоотношений не потребовалось бы вносить изменения в привычную терминологию. (В крайнем случае - чтобы подчеркнуть роль органов местного самоуправления - можно было написать "административный акт государственного органа и органа местного самоуправления".)

Изменение терминологии произошло не случайно и объясняется существующей классификацией субъектов гражданского права. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования признаются субъектами гражданского права, участвующими в имущественных отношениях на равных началах с гражданами и юридическими лицами, а следовательно, способными заключать гражданско - правовые договоры и совершать односторонние сделки (гл. 5 ГК РФ). Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования известны и публичному праву: они являются носителями публичной власти. Во все эти разноотраслевые отношения они вступают через одни и те же государственные органы или органы местного самоуправления: Правительство РФ, глав администраций, комитеты и т.п. Решениями одних и тех же органов реализуется как публично - правовая, так и гражданская правоспособность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Потому акты государственных органов и органов местного самоуправления могут быть как публично - властными (административными) актами, так и сделками (сделка с точки зрения классификации юридических фактов - тоже акт). Данное обстоятельство и было учтено законодателем при замене термина "административный акт" на более широкое по значению понятие "акт государственного органа и органа местного самоуправления". Форма акта не имеет особого значения - важным является его содержание. Например, постановление Правительства РФ - это форма не только нормативного или административного акта, это еще и форма решения одного из органов Российской Федерации. Является ли такое решение актом нормативным, административным или сделкой - зависит от его содержания. В законодательстве форма решений уполномоченных органов не дифференцирована в зависимости от того, участниками каких правоотношений становятся Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования, действуя через эти органы. Нужно всегда быть готовым к тому, что указ Президента РФ, распоряжение министерства или акт какого-либо иного органа окажется по своему содержанию офертой, акцептом или иной односторонней сделкой, то есть действием, направленным на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей (в соответствии со ст. 153 "Понятие сделки" ГК РФ).

Приведем два примера анализа с использованием идеи неоднородности актов государственных органов и органов местного самоуправления. Постановлением Правительства РФ от 30.06.2001 N 490 утверждено Положение "О передаче религиозным организациям находящегося в федеральной собственности имущества религиозного назначения" (далее - Положение), которым предусмотрено, что безвозмездная передача данным организациям имущества в собственность осуществляется Министерством имущественных отношений РФ на основании решения Правительства РФ после письменного обращения религиозной организации. Имущество религиозного назначения передается религиозным организациям в собственность "для использования его в функциональных целях". Другими словами, право собственности религиозных организаций на полученное таким образом имущество в некоторой степени ограничено: имущество не может быть использовано в иных, нефункциональных целях. Кроме того, полученное имущество религиозная организация вправе использовать только в соответствии с целями деятельности, которые определены уставом. Очевидно, что в данном случае о каких-либо отношениях власти и подчинения говорить не приходится. Религиозная организация свободна в решении вопроса: обращаться с просьбой о передаче имущества или не обращаться; Российская Федерация же как собственник свободна в решении вопроса: передавать или не передавать религиозной организации имущество, указанное в обращении. Хотело того Правительство РФ или нет, но в Положении оказалась воспроизведенной модель отношений дарения, причем той их разновидности, которая именуется пожертвованием (ст. 582 ГК РФ). Обращение религиозной организации - это, несомненно, оферта, а решение Правительства РФ (например, постановление) - акцепт. В итоге заключается договор дарения путем обмена документами. В таком случае Российская Федерация может требовать отмены пожертвования и возврата имущества в федеральную собственность, если оно используется не в функциональных целях или не в соответствии с целями деятельности религиозной организации или если обращение одаряемого с подаренной вещью создает угрозу ее безвозвратной утраты. Заметим, что в самом Положении вопрос об отмене состоявшейся передачи имущества не решен, что делает весьма важным вывод о гражданско - правовой природе отношений, о применении к ним норм гл. 32 "Дарение" ГК РФ.

Другой пример. Согласно Указу Президента РФ от 20.02.2002 N 191 (далее - Указ) находящиеся в федеральной собственности акции ОАО "Научно - производственное объединение "Химавтоматика" подлежат передаче в собственность города Москвы. Из Указа можно сделать вывод, что правительство Москвы при поддержке Правительства РФ предлагает передать 60% акций ОАО в государственную собственность города. Это предложение принято, акции будут переданы в собственность города по их рыночной стоимости.

С юридической точки зрения правомерным будет следующее описание сложившейся ситуации: Москва как субъект гражданского права и будущий собственник акций, действуя через свое правительство, обращается к Российской Федерации как субъекту гражданского права и настоящему собственнику акций с предложением о продаже пакета акций. Окончательное решение Российская Федерация принимает в лице Президента, выражая свою волю и соглашаясь на возмездное отчуждение акций. При таком подходе Указ следует признать акцептом, совершенным Российской Федерацией как собственником акций и продавцом. Оферта была направлена городом раньше - при обращении к Российской Федерации, которая, принимая оферту к рассмотрению, действовала через Правительство РФ.

Вызывает сомнение и административно - правовая сущность некоторых видов лицензирования, например лицензирования деятельности, связанной с пользованием недрами. В соответствии со ст. 1.2 Закона РФ от 21.02.92 N 2395-1 "О недрах" (в ред. от 29.05.2002) недра являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения ими находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Федеральные органы и органы субъектов Российской Федерации осуществляют лицензирование недропользования. В связи с этим возникает вопрос: зачем указанным лицам для определения условий пользования недрами и выбора субъектов недропользования нужна публичная власть, если для решения всех этих вопросов им достаточно правомочий собственника? Есть основания полагать, что в отличие от большинства случаев, когда лицензирование происходит в рамках административно - правового отношения и увеличивает объем дееспособности субъекта, выдача лицензии на пользование недрами является сделкой и приводит к возникновению конкретных субъективных гражданских прав на конкретный участок недр.

Административные акты не часто становятся основанием гражданских правоотношений. С учетом вышеизложенного следует признать, что сфера их применения в таком качестве еще уже. При этом значительная часть актов государственных органов и органов местного самоуправления допускает применение к ним гражданско - правовых норм, в частности - норм о сделках. Из числа последних научных работ по данной теме следует отметить диссертацию Д.В. Петрова, одно из положений которой сформулировано следующим образом: "Различные действия собственников имущества учреждений, унитарных предприятий в отношении имущественных комплексов данных лиц являются односторонними сделками. К последним следует отнести в том числе действия по закреплению имущества на праве хозяйственного ведения, праве оперативного управления и по изъятию имущества; дачу согласия собственником учреждениям и унитарным предприятиям на распоряжение тем или иным имуществом (статьи 295, 297, 576 ГК РФ). Для публичных собственников охарактеризованные сделки могут совершаться в форме соответствующих индивидуальных ненормативных актов органа, уполномоченного на основании ст. 125 ГК РФ представлять собственника. Однако форма акта не изменяет сущности юридического факта (сделка)".

<1> Крассов О.И. Право частной собственности на землю. М., 2000. С. 65.

<2> Там же. С. 80.

<3> Например, в соответствии с п. 3 Указа Президента РФ от 27.10.93 N 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" (в ред. от 25.01.99) граждане, получившие земельные участки в пожизненное наследуемое владение или бессрочное (постоянное) пользование либо взявшие их в аренду, кроме аренды у физических лиц, имеют право на предоставление и выкуп этих участков в собственность.

<4> О некоторых других случаях, когда пренебрежение волеизъявлением адресата при принятии решения уполномоченного органа приводило к неверной квалификации правоотношений и к нарушению гражданских прав, см.: Пятков Д.В. Отчуждение публичной собственности: вопросы правового регулирования // Хозяйство и право. 1998. N 6. С. 91 - 98.