КАС РФ: новые правила рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений (15 сентября 2015 г.)

1. Какие дела регулируются КАС РФ?

15 сентября 2015 г. начал действовать Кодекс административного судопроизводства РФ (КАС РФ), кроме отдельных положений. Этим кодексом руководствуется ВС РФ и суды общей юрисдикции по административным делам, которые возникают из публичных правоотношений. К таким делам относятся дела об оспаривании действий или бездействия властей, а также их решений, об оспаривании НПА или о прекращении работы СМИ. С середины сентября 2015 года все подобные дела, которые не были рассмотрены и находятся в производстве судов общей юрисдикции или ВС РФ, должны рассматриваться по КАС РФ. То же самое касается кассационных, апелляционных, надзорных и частных жалоб. Раньше большая часть дел, на которые распространятся КАС РФ, должны были рассматриваться по ГПК РФ.

Не применяется КАС РФ при рассмотрении дел, которые отнесены к компетенции других судов федеральным законом, даже если сами дела появились из публичных правоотношений. К таким судам относятся: арбитражные суды, КС РФ, уставные суды объектов РФ. Новый Кодекс также не действует на дела, которые подлежат рассмотрению в суде общей юрисдикции или в ВС РФ в ином процессуальном порядке.

Не регулируют положения Кодекса и производство по делам, связанным со взысканием  средств бюджетов бюджетной системы РФ, или по делам, касающимся административных правонарушений.

2. Какие «непубличные» дела относятся к административным?

По КАС РФ к административным относятся некоторые из тех дел, которые раньше должны были рассматриваться в порядке приказного, искового или особого производства. Например, к таким делам относятся дела, касающиеся присуждения компенсации за несоблюдение права на проведение судопроизводства в разумные сроки, а также дела, касающиеся нарушения права на исполнение в разумные сроки судебного акта. Ранее эти рассматривались только в порядке искового производства.

Также КАС РФ  регулирует дела о взыскании с физических лиц налогов и других платежей в тех случаях, когда это предусмотрено федеральным законом. Раньше обязательные платежи и налоги могли взыскиваться с граждан, у которых не оформлено индивидуальное предпринимательство (ИП), только по обращению налоговых органов в суд общей юрисдикции (ст. 48 НК РФ и ст. 122 ГПК РФ) для выдачи судебного приказа и только в том случае, если спора о праве не было.

По новому Кодексу относятся к административным и дела, касающиеся прекращения деятельности СМИ. Раньше такие дела могли рассматриваться только в рамках искового производства.

3. Много ли отличий между КАС РФ, ГПК РФ и АПК РФ?

Из ГПК РФ почти без изменений была перенесена большая часть процессуальных правил в КАС РФ. В него вошли все правила, начиная от предъявления административных исковых заявлений, и заканчивая исполнением самих судебных актов.

Из АПК РФ в КАС РФ вошли некоторые нормы, такие как правила освобождения от доказывания тех обстоятельств, которые признаны сторонами. Кроме того, в КАС РФ есть и совсем новые положения. Так, по новому Кодексу, для того чтобы инициировать судебное разбирательство, необходимо обратиться в суд с соответствующим исковым заявлением. В то время как в процессуальном законодательстве предусматривались только заявления и исковые заявления. Появилась закрепленная законом возможность вызывать и извещать лиц, которые участвуют в деле, а также экспертов, специалистов, свидетелей и переводчиков посредством СМС сообщений. Для этого необходимо согласие данных лиц и расписка от них с указанием номера телефона, по которому можно высылать сообщения. Раньше суды также имели возможность уведомлять участников судопроизводства, но для этого необходимо было соблюсти целый ряд условий.

4. В каких случаях можно обращаться в суд в рамках КАС РФ для защиты интересов неопределенного круга лиц?

Возможность обращаться в суд для защиты интересов неопределенного круга лиц в рамках ГПК РФ устанавливалась только федеральным законом. В рамках КАС РФ обращаться в суд для защиты прав, свобод и интересов можно также в тех случаях, которые предусмотрены федеральными конституционными законами.

Также в новом Кодексе были определены новые последствия, наступающие при отказе от административного искового заявления в том случае, если этот отказ не связан с удовлетворением всех заявленных требований ответчиком. Теперь в том случае, если граждане, организации или органы отказываются от административного иска, который был подан для защиты свобод, прав и законных интересов неопределенного круга лиц, дело по существу продолжает рассматриваться. При этом в ГКП РФ не предусматривалось, что должен делать суд в том случае, если истец от своего иска, который был подан для защиты прав, свобод и интересов неограниченного круга лиц, отказался. Действовало общее правило ГКП РФ, по которому отказ от иска влек прекращение судопроизводства по данному делу. Исключением являлись дела, касающиеся оспаривания нормативных актов: по таким делам после отказа от заявления  производство не прекращалось.

Кроме того, в КАС РФ указывается, что в ситуациях, когда органы, граждане и организации отказываются от поданного ними в защиту другого лица иска, суд оставляет без рассмотрения административное исковое заявление в том случае, если его не поддержит само лицо, в пользу которого и подавалось это заявление. Согласно же ГКП РФ в таком случае суд обязан был продолжать рассматривать дело по существу, если это лицо не подало отказ от иска.

5. В рассмотрении административных дел в новом Кодексе расширены возможности участия истцов.

В КАС РФ установлены формы одновременного участия в одном деле нескольких истцов или (и) административных ответчиков. Первая форма – процессуальное соучастие, вторая форма – обращение в суд с коллективным административным исковым заявлением.

Положения КАС РФ и положения ГКП РФ, которые регулируют процессуальное соучастие, почти полностью совпадают. Но есть основное отличие: по КАС РФ, если процессуальный соучастник имеет намерение вести дело через уполномоченное лицо или через единого представителя, который действует от имени всех ответчиков (истцов), то рассмотрение административного дела с самого начала или повторная подготовка не проводятся.

6. Кто может обратиться в суд с коллективным административным исковым заявлением, и каким должен быть порядок его действий?

Раньше  возможность обратиться с коллективным административным заявлением была предусмотрена только в АПК РФ. Теперь такая возможность закреплена и в КАС РФ. Согласно КАС РФ подавать в суд заявление могут граждане РФ и другие лица, которые указаны в федеральном законе.

Для этого нужно, чтобы одновременно были выполнены четыре условия:

1. по КАС РФ, для того чтобы суд начал производство по защите прав и интересов группы лиц, эта группа должны быть многочисленной (к требованию должно присоединиться не меньше, чем 20 человек) или должно быть невозможно установить всех членов группы (т.е. рассмотрение дела в индивидуальном порядке должно быть затруднено);
2. у членов группы должны быть однородные основания для предъявления требований и однородный предмет спора;
3. должен быть общий административный ответчик (или соответчики);
4. все члены группы должны использовать одинаковый способ для защиты своих прав.

Ведение административного дела, которое было возбуждено на основании коллективного административного искового заявления, в интересах группы лиц должно быть поручено одному или нескольким лицам, о чем указывается в административном исковом заявлении. Эти лица в данном случае имеют право действовать без доверенности.

В том случае, если по аналогичному заявлению уже ведется судебное производство, то лица, которые намерены обратиться в суд, могут выбирать, присоединяться ли им к требованию, которое было заявлено группой лиц. В случае присоединения производство по индивидуальному заявлению прекращается. В случае отказа от присоединения, производство по индивидуальному заявлению прекращается до тех пор, пока не будет принято решение по защите прав и интересов группы лиц.

7. Для того чтобы оспорить НПА лица, не имеющие высшего юридического образования, обязаны нанимать юристов.

По КАС РФ представителями в суде могут быть только те лица, которые имеют высшее юридическое образование. Такого ограничения нет в АПК РФ и в ГПК РФ.  То есть, в ситуациях, когда рассматриваются уголовные дела, касающиеся признания недействующим нормативного акта или его части, гражданин не может лично вести дело, если он не имеет соответствующего образования. В таких случаях он должен нанять представителя.

Если же административный истец имеет такое образование и намерен вести дело самостоятельно, то при подаче искового заявления он должен указать, что у него есть высшее образование и приложить копию документов, это подтверждающих. Если же данное требование не соблюдено, то заявление оставляется без внимания.

Таким образом, с принятием нового Кодекса, большую часть дел об оспаривании нормативных актов, граждане будут вынуждены вести через своих представителей.

8. Распределение обязанностей по доказыванию.

На организации, которые наделены государственными или другими публичными полномочиями, возлагается обязанность доказывать законность нормативных актов, которые ними приняты, а также решений, действий или бездействия. Должностные лица, органы и организации должны подтверждать факты, на которые они ссылаются, являющиеся основанием их возражений.

При этом административные истцы и другие лица, которые обратились за защитой чужих прав, свобод и интересов, не должны доказывать незаконность тех или других нормативных правовых актов, действий или бездействия, а также интересов, которые они оспаривают. Но они должны:

1. указывать, каким именно нормативным правовым актам противоречат оспариваемые ними акты, решения, действия или бездействия;
2. подтверждать сведения о том, что были нарушены или могут быть нарушены права (если возникла реальная угроза нарушения прав), свободы и законные интересы самого административного истца или же неопределенного круга лиц, из-за оспариваемого нормативного правового акта, решения, действия или бездействия;
3. подтверждать другие факты, на которые они ссылаются в качестве основания своих требований.

Такое требование по отношению к заявителям по делам, которые возникают из публичных правоотношений, в НПК РФ отсутствовало. При этом применялись общие правила доказывания.

9. Появилась возможность применять меры предварительной защиты по административным делам

По административному исковому заявлению согласно КАС РФ меры предварительной защиты сходны с такими же мерами по обеспечению иска в гражданском процессе. Отличие от положений ГПК РФ в данном вопросе заключается в том, что в новом Кодексе более подробно раскрыты требования к заявлению о применении мер предварительной защиты. Аналогичные требования установлены и в АПК РФ.

Также в КАС РФ определены те случаи, когда судом могут быть применены меры предварительной защиты. Например, в том случае, когда защита прав, свобод и законных интересов административного истца по каким-либо причинам затруднительна или невозможна без принятия таких мер. В то время как в ГПК РФ разрешается предусмотреть меры, обеспечивающие иск, если исполнение решения суда без их применения будет затруднено или невозможно.

Согласно КАС РФ меры предварительной защиты могут быть введены при наличии заявления административного истца или же лица, которое обратилось в суд для защиты прав других лиц или прав неопределенного круга лиц. Самостоятельно устанавливать такие меры суд не может.

Перечень мер предварительной защиты в КАС РФ не является исчерпывающим (как и перечень в ГПК РФ). К таким мерам может относиться приостановление решения, которое оспаривается, полностью или частично, а также запрет на совершение определенных действий.

Судом могут приниматься данные меры в том случае, если нет запрета по определенным категориям административных исковых заявлений на их применение.

При подании заявления об оспаривании нормативного правового акта судом может использоваться только единственная мера предварительной защиты: может быть запрещено применять этот акт  в отношении самого административного истца. При подаче в суд заявления об оспаривании решения, действий или бездействия органов, организаций или лиц, которые наделены государственными или другими полномочиями, суд может приостановить действие такого решения, которое относится к самому административному лицу.

10. В арсенале суда появились новые меры процессуального принуждения

Согласно новому Кодексу суд теперь наделен широкими полномочиями, позволяющими поддерживать порядок в судебном заседании и устранять препятствия к осуществлению административного судопроизводства. Действия, которые применяются в отношении нарушителей порядка, называются «меры процессуального принуждения». Подобные положения содержатся и в ГПК РФ. Содержание мер процессуального принуждения в новом Кодексе осталось прежним, но их содержание было уточнено.

Также в КАС РФ предусмотрены такие меры процессуального принуждения:

• обязательство о явке;
• ограничение выступления участника или лишение его слова в ходе судебного разбирательства.

Обязательство о явке представляет собой обязательство, составленное в письменной форме, в котором человек обещает своевременно приходить на заседание суда по его вызову, а также незамедлительно сообщать о перемене места пребывания или места жительства. Такое обязательство может наложено только на тех лиц, которые должны принимать участие в судебном разбирательстве по закону (например, на представителей органов государственной власти), а также на тех лиц, чье участие в заседаниях признано обязательным судом. Если лицо не исполнило такое обязательство, то в отношении него может быть применен привод, а также наложение судебных штрафов.

Ограничение выступления применяется в том случае, если участник разбирательства на заседании суда касается вопросов, которые не имеют отношения к данному судебному делу. Участник судебного разбирательства может быть лишен слова в том случае, если он самовольно нарушает последовательность выступлений или не выполняет требование председательствующего два раза. 

11. Были существенно повышены судебные штрафы

В ГПК РФ максимальный размер большинства штрафов не превышал 1 тыс. руб. Исключением являлся штраф, который мог налагаться на эксперта или  руководителя судебно-экспертного учреждения  (его максимальный размер составлял 5 тыс. руб), а также штраф, который налагался на должностное лицо, утратившее переданный ему на исполнение исполнительный лист или судебный приказ (максимальный размер такого штрафа достигал 2,5 тыс. руб).

В КАС РФ предусматриваются разные размеры судебных штрафов. Причем, для организаций максимальный размер такого штрафа составляет 50 тыс. руб., а для граждан – 5 тыс. руб. Было увеличено и количество ситуаций, при которых суд может наложить штраф. Так, он может применяться в том случае, если одна из сторон по административному делу осуществляет действия, способные сорвать своевременную подготовку к проведению судебного разбирательства.

Также в новом Кодексе четко определены случаи, в которых суд обязан наложить штраф на участника административного дела. Обязательно налагается штраф, если не явился на заседание без уважительной причины  участник, участие которого обязательно в силу закона (например, должностные лица или представители органов государственной власти) или признано обязательным судом.

12. В КАС РФ были изменены сроки принятия и рассмотрения исковых заявлений

Теперь с момента поступления административного искового заявления в суд срок его принятия составляет 3 дня, в то время как раньше в подобных делах не было специального срока принятия заявления к производству, в связи с чем применялся пятидневный срок.

В новом Кодексе закреплены такие общие сроки для рассмотрения административных дел в суде:

• в ВС РФ до трех месяцев;
• во всех остальных судах – до двух месяцев.

Продлить эти сроки можно максимум на один месяц. Для некоторых случаев предусмотрены другие сроки. Так, трехмесячный срок установлен для рассмотрения дела о взыскании обязательных платежей (этот срок не зависит от того, в каком суде дело рассматривается).

Эти общие сроки, кроме срока рассмотрения дел в ВС РФ, стали более продолжительными, чем сроки, которые были установлены в ГКП РФ в отношении категорий дел, которые возникали из публичных правоотношений.

Дела об отдельных действиях или бездействии должностных лиц или органов рассматриваются в те же самые сроки, что и прежде.

13. Жалобы по некоторым делам теперь подаются и рассматриваются в сокращенные сроки.

Общие сроки в КАС РФ подачи апелляционной жалобы остались теми, что были раньше: 1 месяц с того дня, как решение судом было принято в окончательной форме. Но для отдельных категорий дел сроки подачи апелляционной жалобы были сокращены. К тому же, для некоторых категорий дел были сокращены и сроки рассмотрения апелляционной жалобы.

14. Установлены новые условия для подачи заявлений о пересмотре дел в связи с появившимися новыми обстоятельствами

В КАС РФ уточнены сроки подачи заявления касательно пересмотра дела при появлении таких новых  обстоятельств, как изменение в постановлении Президиума ВС РФ или Пленума ВС РФ практики применения в конкретном виде правовой нормы. Это становится возможным только в том случае, если в соответствующем акте ВС РФ указывалась возможность пересмотра судебных актов, вступивших в силу, ввиду данного обстоятельства.

Срок пересмотра составляет три месяца (по-прежнему) со дня опубликования постановления Пленума ВС РФ или вступления в силу постановления Президиума ВС РФ. Но в КАС РФ имеется два уточнения этого срока, которые похожи с уточнениями, содержащимися в АПК РФ. По первому уточнению заявление можно подать не позже, чем через шесть месяцев со дня вступления в силу судебного акта, принятием которого закончилось рассмотрение дела. Это уточнение действительно для тех случаев, когда возможность обращения в суд кассационной или апелляционной инстанций исчерпана. Согласно второму уточнению срок подачи заявления должен исчисляться со дня получения копии определения об отказе передать дело в Президиум ВС РФ заявителем в том случае, если обстоятельство было выявлено при рассмотрении жалобы о пересмотре судебного акта в порядке надзора.

15. Определены ситуации, при которых дело может рассматриваться в упрощенном (письменном) производстве.

В КАС РФ указаны случаи, при которых административное дело можно рассмотреть в порядке письменного производства. К таким случаям относятся ситуации, в которых все участвующие в процессе лица, подали ходатайства о рассмотрении дела в их отсутствие (при этом их участие при рассмотрении такой категории административных дел должно быть не обязательным).

16. Оспорить можно только действующий НПА

По новому Кодексу, оспаривать правовой нормативный акт можно только в том случае, если на момент рассмотрения он является действующим. Если НПА в день подачи искового заявления еще не вступил в силу, то судья обязан вернуть данное заявление. В том случае, если срок действия НПА уже истек, то судья должен отказать в принятии заявления. Но судебная практика сложилась так, что судья отказывает в принятии заявления в обоих случаях.

В тех ситуациях, когда нормативный акт, имеющий более высокую юридическую силу, признается недействующим, нормативные акты, имеющие меньшую юридическую силу, не могут применяться в том случае, если они воспроизводят его содержание, вытекают из него или основаны на нем. В этом случае нет необходимости доказывать незаконность акта и он может быть оспорен в упрощенном порядке.

17. Суд может указать, что истолкование НПА не соответствует его практике применения

Это указание судом может быть включено в резолютивную и мотивировочную части решения по административным делам об оспаривании НПА.